关于《乌鲁木齐市轨道交通管理条例》的起草说明

《乌鲁木齐市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》）于2018年经自治区人大批准颁布实施，《条例》的实施规范了城市轨道交通建设和管理，对轨道交通规划与建设、运营管理与服务、保护区管理与设施管理、安全与应急管理等工作提供了有力的法制保障，在轨道交通建设和运营安全等方面发挥了重要作用。《条例》自2018年10月1日起施行，至今已有5年，由于上位法的颁布实施及我市轨道交通运营行业监管体系与国家交通运输监管体系不衔接，拟对《条例》进行修订，现将有关问题作出如下说明：

一、修订《条例》的必要性

（一）贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的需要

习近平总书记多次就城市轨道交通安全运行作出系列重要指示批示，强调“轨道交通特别是地铁，安全保障制度一定要严密，安全检查措施一定要严格，安全运行工作一定要严谨”。2018年国务院办公厅印发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》，要求“加强城市轨道交通立法工作，根据实际需要及时制修订城市轨道交通法规规章”。2021年，国务院安委会办公室印发《关于加强城市轨道交通安全工作的紧急通知》，要求“加强城市轨道交通建设安全的风险管控和运营的事中、事后监管，强化轨道交通沿线安全治理”。此外，2018年以来，交通运输部先后制定出台部门规章《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）以及《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》（交运规〔2019〕15号）等9项部门规范性文件，对城市轨道交通的运营基础要求、运营服务、安全支持保障、应急处置、法律责任作出了规定。

为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，贯彻落实上位法，保障乌鲁木齐市轨道交通安全运行，我市亟需结合实际对《条例》进行修订，为城市轨道交通建设、运营安全提供更为有力的法治保障。

（二）需进一步明确行政执法主体、强化安全生产监管执法

2018年，国务院办公厅印发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》，提出“交通运输部负责指导城市轨道交通运营”“指导地方交通运输部门监督指导城市轨道交通运营单位（以下简称运营单位）做好反恐防范、安检、治安防范和消防安全管理相关工作”“城市人民政府按照属地管理原则，对辖区内城市轨道交通安全运行负总责，建立衔接高效、运行顺畅的管理体制和运行机制，统筹协调相关方面共同做好安全运行管理工作”。

目前，国内已开通轨道交通运营的43个城市中，40个城市的轨道交通运营监管和执法工作均由交通运输行业主管部门负责。轨道交通作为交通运输行业的一部分，现行《条例》规定我市建设行政主管部门主管本市轨道交通建设、运营工作，市建设局在轨道交通运营监督管理工作上接受交通运输部、交通运输厅指导，承担《城市轨道交通管理规定》（交通运输部2018年第8号令）和《条例》中涉及的行政检查类及行政处罚类事项。在实际工作中，我市轨道交通安全生产监管工作存在执法队伍空缺、执法事项未纳入我市交通运输综合执法体系的问题，行政执法方面未能形成自上而下、权责统一的管理体系。

为此，亟需结合修订《条例》，围绕政府机构改革，厘清政府部门职责，明确行政执法主体，建立制度更加完善、运行更加可靠、保障更加有力的轨道交通安全生产体系，为构建职责明确、依法行政的政府治理体系奠定基础。

（三）需切实解决乌鲁木齐市轨道交通发展实际问题

一是轨道交通保护区安全管理面临严峻复杂的风险挑战。由于部分施工作业存在施工周期短、隐蔽性强、不易被发现等特点，监管难度较大。现行《条例》虽已明确了保护区安全管理的基本要求，但目前仍存在体系上不健全、执法力量薄弱、联防联控缺乏高位推动的问题，保障运营线路的乘客安全和防止其他建设对城市轨道交通走廊空间的侵占，亟需通过修订《条例》，完善相关条款，为轨道交通安全运行提供全面的法治保障。

二是轨道交通高质量发展亟需综合开发相关投融资制度助力。2018年国务院办公厅印发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》，要求加大综合政策扶持力度，提出“在保障运营安全的前提下，支持对城市轨道交通设施用地的地上、地下空间实施土地综合开发，创新节约集约用地模式，以综合开发收益支持运营和基础设施建设，确保城市轨道交通运行安全可持续”。2023年交通运输部等多部委联合印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（交运发〔2023〕144号），要求“加快落实城市公共交通用地综合开发政策”，提出“积极推动新增用地综合开发”“因地制宜实施既有用地综合开发”“建立用地综合开发收益反哺机制”。轨道交通项目实施综合开发不仅有利于更好的发挥项目功能，实现土地高效集约利用，还是确保轨道交通可持续发展的有效措施。我市拟通过修订《条例》，增加相关条款，为轨道交通项目实施综合开发提供法律依据和法治保障。

二、《乌鲁木齐市轨道交通管理条例（修订）（征求意见稿）》起草过程

（一）上位法律法规和政策依据

1.上位法依据包括《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国消防法》等。

2.规范性文件政策包括《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）《关于进一步深化交通运输法治政府部门建设的意见》（交法发〔2021〕125号） 《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（交运发〔2023〕144号）《国土空间规划城市设计指南》（TD/T 1065-2021）《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》（交运规〔2019〕15号）《城市轨道交通工程项目建设标准》（建标104-2008）等。

3.其他省、自治区、直辖市立法经验

目前，国内除乌鲁木齐外，有42个城市开通运营轨道交通，有36个城市颁布实施了轨道交通相关的地方性法规，有3个城市颁布实施了轨道交通相关的政府规范性文件。苏州、佛山、西安、厦门、洛阳、贵阳、南宁、青岛、绍兴、南京、武汉、广州等城市的轨道交通地方性法规，在轨道交通沿线土地综合开发、用地控制、控制保护区管理和执法主体等方面立法经验值得我市借鉴。

（二）调研、征求意见和论证过程

2023年7月至9月，市建设局会同市交通运输局、市交研中心（轨道中心）成立了起草领导小组，制定了工作方案并组织实施。起草领导小组认真学习贯彻习近平总书记关于城市轨道交通安全运行的重要指示精神，结合法治政府建设要求和我市实际情况，总结了国内其他38个城市轨道交通立法经验，研究并起草了《乌鲁木齐市轨道交通管理条例（修订）》（以下简称《条例（修订）》）。

2023年10月至11月，起草领导小组就轨道交通运营行业监管职责的调整事宜赴市交通局开展1次专题调研座谈，就轨道交通控制保护区管理事前征询意见事宜赴市规划局开展1次专题调研座谈，就轨道交通控制保护区执法责任主体的归口事宜赴市城管局开展2次专题调研座谈会，就修订内容与现行《条例》对照情况与乌鲁木齐城轨集团有限公司等4家轨道交通经营单位开展1次专题调研座谈。调研结束后，市交研中心（轨道中心）就上述调研形成《乌鲁木齐市轨道交通管理条例修编工作调研报告》1份。

2023年12月14日、2024年1月19日，市建设局就《条例（修订）》书面征求相关单位意见。第一轮书面征求18家相关单位意见建议，其中8家单位提出意见建议共26条，已采纳23条，未采纳3条，其余10家单位无意见。第二轮书面征求30家相关单位意见建议，其中7家单位提出意见建议共23条，已采纳7条，未采纳16条，其余23家单位无意见。

市建设局于2024年1月17日组织召开《乌鲁木齐市轨道交通管理条例》论证会，天山区、水磨沟区、沙依巴克区、高新区（新市区）、经济技术开发区（头屯河区）等5个区人民政府，以及市交通运输局、市发改委、市应急管理局、市公安局、市城市管理局、市自然资源局、市规划局、市水务局、市市场监督管理局、市消防救援支队、市生态环境局、市国动办、市交研中心（轨道中心）、乌鲁木齐城市轨道集团有限公司、新疆乌京铁建轨道交通有限公司、乌鲁木齐中铁轨道交通有限公司、乌鲁木齐中交轨道交通有限公司等19家单位的代表参加了论证会。论证会共收集意见建议10条，其中采纳8条，未采纳2条。与会单位一致认为开展《乌鲁木齐市轨道交通管理条例（修订）》工作十分必要，征求意见稿论证充分，修改完善再次征求意见后，可进一步上报。与此同时，市建设局在政府官站发布公告面向社会征询意见建议。

三、《乌鲁木齐市轨道交通管理条例（修订）（征求意见稿）》主要内容

《乌鲁木齐市轨道交通管理条例（修订）（征求意见稿）》共7章，36条，修订内容主要包括厘清政府部门职责，明确行政执法主体，为配齐轨道交通专项监管执法队伍提供依据；深化安全保护区管理，进一步明确涉及安全保护区的地块出让、划拨以及安全保护区内建设项目管理措施，完善保护区管理制度，建立轨道交通保护区联防联控机制；补充明确了乘客禁止行为，优化运营管理；明确轨道交通控制保护区违法建设活动的法律责任，由轨道交通经营单位向行业主管部门报告巡查发现的违法建设活动，多方核查后由区（县）人民政府、许可外部作业的行政主管关部门按照各自职责履行执法主体责任，为依法行政奠定行业基础；根据《中华人民共和国立法法》，法律、行政法规和国务院部门规章已有规定的，《条例（修订）（征求意见稿）》从其规定，相应条款做删减处理。

（一）关于区（县）人民政府和市属有关部门的轨道交通建设运营职责划分（第四条）。一是明确区（县）人民政府职能，按照市人民政府规定，在资金、土地、建设、安全管理等方面配合做好轨道交通建设、运营有关工作。二是厘清市人民政府有关部门管理职责，市建设行政主管部门负责轨道交通建设的监督管理工作，市交通运输行政主管部门负责轨道交通运营的监督管理工作。三是新增应急管理、国动、生态环境、工信、卫生健康、城市管理、国有资产监督管理等部门协同实施本条例。

（二）关于规划建设管理。一是明确轨道交通规划依据本市国土空间规划和综合交通规划编制（第六条）。二是为推动我市城市轨道交通高质量可持续发展，增加场站综合体开发的相关内容（第九条、第十条）；新增了场站综合体的选址、规划、设计和建设的说明，明确了市自然资源和规划行政主管部门保障轨道交通用地和综合开发用地的职责。三是优化调整了关于建设管理的相关条款，仅保留与轨道交通工程前期准备工作相关的内容（第十一条、第十二条）。

（三）关于运营管理与服务。一是规范乘车管理，明确乘客应当遵守乘客守则，明确补收票款的要求，以及对违反乘客守则情形的处置原则（第十四条、第十六条）。二是完善关于公共安全检查的有关要求，明确由市公安机关会同市交通运输部门依法制定禁止、限制携带物品目录，并向社会公布。明确轨道交通经营单位应当在车站醒目位置采取张贴等方式公示禁止、限制携带物品目录；鼓励城市轨道交通与其他交通运输方式实现安检互认（第十五条）。三是为保障城市轨道交通设施设备和运营安全，维护公共场所运营秩序，明确乘客的违法乘车行为（第十七条）。

（四）关于轨道交通控制保护区的管理。一是结合第四条部门职责，明确调整控制保护范围的工作要求（第二十条）。二是将涉及轨道交通控制保护区的作业定义为外部作业，明确了外部作业的事前、事中管理要求。事前是指市规划行政主管部门应当在土地出让、划拨前依据轨道交通线路的建设运营状态，征求市建设、交通运输行政主管部门的意见（第二十一条）。其他行政审批单位在许可涉及轨道交通控制保护区的作业活动之前，也应当书面征求市建设、交通运输行政主管部门的意见（第二十二条）。事中是指外部作业实施过程中与轨道交通经营单位签订安全协议，制定安全防护方案，评估外部作业对轨道交通安全的影响。三是调整了特别保护区作业的要求，明确与轨道交通同步规划、同步设计的建设项目及轨道交通工程或与轨道交通工程相连接的通道工程、综合开发工程等可以进入轨道交通特别保护区（第二十三条）。

（五）强化安全管理。一是结合第四条，明确我市轨道交通突发事件相关专项应急预案及演练的行政主管部门职责划分（第二十五条）。二是细化完善轨道交通经营单位安全职责，明确轨道交通经营单位在建设期、运营期都要开展标准化建设，要建立并落实安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度，强调轨道交通经营单位注重环境风险，发现需要道路交通、供电、供水、排水、通信、绿化、户外广告设施等其他部门和单位处理的安全隐患，应当及时告知有关部门和单位处理（第二十六条、第二十七条）。三是建立轨道交通安全保护区联防联控制度，明确市建设行政主管部门是轨道交通建设线路控制保护区安全管理的行业主管部门；市交通运输行政主管部门是轨道交通运营线路控制保护区安全管理的行业主管部门；各区负责保护区日常监管，落实安全生产属地管理职责和执法职责，市发展改革、应急管理、国动、城市管理、自然资源和规划、公安、水务、通信等部门在各自职责范围内负责轨道交通控制保护区相关的行政执法工作（第二十七条）。

（六）关于法律责任

明确对安全保护区内违规行为的行政管理及执法主体，作业单位或个人，在安全保护区作业内未征求轨道交通经营单位意见擅自施工、不配合轨道交通经营单位安全监督、未按照安全保护方案进行施工的违法行为或者其他可能危及轨道交通设施设备安全的行为，是轨道交通沿线安全治理的主要内容，轨道交通的主管部门、区（县）人民政府、许可外部作业的行业主管部门各司其职，确保轨道交通沿线有良好的运营环境（第三十四条）。